文化公益类PPP项目成功案例及经验总结

摘要: 文化公益类项目由于经营收入大多难以覆盖运营成本且与公众利益密切相关,一直多为政府主导投资。但值得关注的是,海峡文化艺术中心项目却探索出了不少文化公益类PPP(政府和社会资本合作)的实施经验,打造了文化公益类PPP项目落地的样本。

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文化公益类PPP项目成功案例及经验总结

文化公益类项目由于经营收入大多难以覆盖运营成本且与公众利益密切相关,一直多为政府主导投资。但值得关注的是,海峡文化艺术中心项目却探索出了不少文化公益类PPP(政府和社会资本合作)的实施经验,打造了文化公益类PPP项目落地的样本。

酷似一朵盛开的茉莉花,海峡文化艺术中心建筑群优雅地绽放在新区,成为新地标,也被称作版“悉尼歌剧院”。该项目是市第一个正式落地的PPP项目,财政部金融司五处处长阚晓西点赞其为“一个好的开始”。

严选社会资本合作伙伴

让PPP项目实现1+1>2的目标,选择“靠谱”的合作伙伴至关重要,也是提高效率、降低成本的关键。

据市财政局副局长介绍,该文化艺术中心从设计之初就是奔着标杆项目去做的。该项目总投资达到35.33亿元,其中,建设成本27亿元,融资补贴5.65亿元,运营补贴2.68亿元。项目运营合作期是10年,前3年属于建设期,后7年为运营期。预计运营成本在3.4亿元左右,除了运营成本补贴2.68亿元,还将进行商业化运营,年收入预计在7200万元。

这么大的项目,要寻找一个政府“看得上”的社会资本合作伙伴谈何容易。据介绍,在选择社会合作伙伴之初,参与公开投标的公司不够,还出现了两次流标。坦言,这与他们提出的近乎苛刻的条件有关。

记者从之前发布的招标文件中看到,艺术中心项目招标内容包括:项下的投融资、施工总承包建设(含土建工程、机电工程、弱电工程、专业设备设施、室外工程及其他工程等)、竣工移交以及质量缺陷责任期内的整改修复、项目运营、维护管理等。

项目对投标人设置了不少的门槛。如:须是我国境内注册,必须同时具备建设行政主管部门核发有效的房屋建筑工程施工总承包特级、市政公用工程施工总承包一级及以上等。另外,投标人2013年净资产不少于本项目建设成本的35%(不低于9.5亿元);2013年度企业资产负债率不高于85%,银行综合授信(提供授信协议、合同或银行提供授信证明)额度60亿元。

此外,投标人还必须有一定的项目经验和业绩:招标公告日前3年内,作为投资人在国内至少承接过三项,每份投资建设合同金额不少于10亿元的投资项目;前3年内作为投资人,在国内累计投资建设合同金额不少于100亿元的项目;前3年内作为施工总承包单位,在国内至少承接过不少于3个3000座以上文体场馆的主体工程等。

最终,项目转入了竞争性谈判,才选定由中国建筑集团下属专门为海西建设服务的中建海峡建设发展有限公司作为社会资本合作方。当地平台公司马尾新城建设发展有限公司与中建海峡注册成立项目公司,即海峡文体中心建设公司,注册资本1亿元,双方各占一半股份。

精算项目风险收益账

过去,地方政府通过融资平台搞建设,对成本问题并不敏感。随着PPP模式的推进,成本控制成为地方政府必须苦练的一项内功。

为控制建安成本,市财政局要求项目设计方案必须做到施工图的深度,一改以前的概算模式,在此基础上进行预算。

算了一笔账,如果政府直接投资,建设成本27亿元,3年建设,结算拉长到5年,每年政府要支付约5.4亿元,前期可能要支付更多;而引入PPP,建设运营时间拉长到10年,每年仅需支付3.5亿元。PPP能平滑政府年度支出,减轻政府支出压力,使有限的财政资金可撬动更多项目。

据介绍,市财政局成本控制很严格,采用了锁定融资成本上限的办法。建安工程成本按施工图预算下浮,至少下浮2%。融资成本不能高于基准利率,利率原则上不能上浮,若确需上浮,上限不能超过10%,且须报招标人批准;上浮超过10%的,由社会资本合作方承担。运营收入不得低于7200万元,低于7200万元由社会资本弥补不足。

施工利润是整个项目最大的利润点。表示,此前做了若干个BT项目,成本很高昂。采用PPP后,由于项目公司要考虑后期运营,如何取得最大收益,故而在项目建设过程中会优化设计方案,节约建设成本。

表示,PPP是一种全过程合作,项目公司在建设过程中就得考虑今后的运营,所以会通过设计的优化来降低建设成本。今后,可以考虑能否将设计优化实现的节约作为项目公司的回报,与他们的收益挂钩,按照优化设计节约的成本提取若干利润。

国家开发银行规划局原局长蒋志刚表示,这个项目的很多做法很先进。因为一般都是根据概算招标,当地按照施工图预算进行招标,还要下浮2%,成功地节约了成本。

创新机制合理配置资源

在看来,将歌剧院、音乐厅等专业性强、运营难度大的部分单独拿出来招商,选择专业运营商进行运营,是一种合理分配风险的方式。

这个项目的建设和运营两块操作分开,运营方面又按照文化艺术中心的不同功能分为A、B两部分,其中歌剧院、音乐厅和多功能戏剧厅作为B部分,通过公开招标方式选定专业的运营商。项目公司负责提供辅助服务,如维修和配套服务。

这一运营模式上的创新受到了蒋志刚的称赞:“艺术中心项目把B部分拿出来,选择新的运营商,相当于二次招标,是突破之举。”

“海峡文化艺术中心是典型的城市功能性项目,这个项目通过灵活运用PPP模式,合理配置经营资源,至少能从四方面提供借鉴。”总结道。

首先,政府将当期投资的压力,转化成运营期内的可行性缺口补助,缓解了财政支出压力,腾出更多的钱用于民生等急需用钱的地方。

其次,让专业的人做专业的事,让最有能力承担风险的合作者承担风险。把歌剧院、音乐厅等专业性很强、运营难度相对较大的部分,单独拿出来招商,另行选择专业运营商运营。

再其次,通过统筹经营性收入、建设成本补贴、融资成本补贴和运营补贴等,搭建了清晰合理的商业模式,确保社会效益高但经济效益不高的公益性项目有可靠的收益,实现可持续运营,激发了社会资本投资的热情。

最后,风险承担机制较合理。海峡文化艺术中心的特许经营期为10年,其中建设期3年,运营期7年。按合约,社会资本须实现项目公司7200万元的保底收入,政府可无偿使用艺术博物馆和中央文化大厅。融资利息高于同期银行基准利率10%以上的部分,由社会投资人承担,风险可控。

建立持续有效的监管

众所周知,与以往其他模式相比,PPP模式的最大不同在于其对项目的全生命周期管理。因此,如何做好对项目全程的监管就显得更加重要。

在阚晓西看来,尽管海峡文化艺术中心PPP项目在政府的有限兜底、政府承诺纳入预算管理、财政承受能力评估、产出方式的公开透明、股权的零作价回收等方面都进行了有益探索,实际上已经达到了激励相容约束的状态,但在持续有效的监管方面还有待努力。

阚晓西认为,PPP强调的是全过程的成本监管,允许合理的收益率,但前提一定是充分运用了商业头脑和思维,为这个设施确定了很好的经营策略,最终实现了商业价值最大化。

对于这个项目而言,建设补贴、融资补贴、运营补贴等支付来源都纳入到相应年度的财政预算体系,并报人大审批后执行。但是在把政府支付义务纳入预算管理的同时,应该进行绩效考核和成本监管,并根据实际的管理和绩效结果进行支付。

此外,在PPP项目的执行过程中,民间资本普遍对政策层面的顾虑较多。在海峡文化艺术中心项目中,在涉及到工程承包、特许经营权授予、政府补贴等多个方面,市采取了公开发布红头文件等方式对政府的履约进行约束,接受合作方和社会公众的监督。

阚晓西最后强调,理想的PPP模式要随着政府自身的执政能力建设、各方面的社会接受程度的提高,最终实现全生命周期管理、风险合理分配、责任权利对等的合作关系。

 




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